市人大常委会农业与农村工委
2014年9月11日
主任会议：
7月18日和25日，市人大常委会副主任李玉萍率队，在市农委主要负责同志陪同下，赴潜山县、宿松县调研农村土地承包经营权确权登记颁证工作，调研组一行实地考察了潜山县天柱山镇林庄村和宿松县九姑乡杨茂村，听取了两县政府的情况汇报，召开了座谈会。为进一步开拓工作思路，7月28日至31日，李玉萍副主任又率调研组赴山东省、江苏省部分地区考察学习当地农村综合改革先进经验。8月6日上午，李玉萍副主任再次主持召开农村土地确权登记颁证工作座谈会，会上市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组各成员单位负责同志就农村土地确权登记颁证工作基本情况、存在的问题及对策建议进行了座谈。现将调研情况报告如下：
一、 基本情况
2011年潜山县被列为全国农村土地承包经营权登记试点县，该县按照国家和省实施意见要求精心选定了3个乡镇和1个行政村作为试点，经过近三年的努力和实践，高质量完成了试点区域农村土地承包经营权登记工作。2013年底，潜山县和宿松县又被列为全省深化农村综合改革试点示范县。按照省委、省政府统一部署，两县要在2014年内分别完成32万亩和70万亩土地承包经营权确权登记颁证工作。目前，两县正在开展土地测绘工作，其他各项工作正扎实有序推进。
二、主要做法
1、成立组织。潜山、宿松两县都成立了以政府主要负责同志任组长、分管负责同志任副组长、相关单位一把手为成员的试点工作领导小组。领导小组办公室设在县农委，抽调5名工作人员专职办公。相关试点乡镇也成立了相应工作机构，确定了专人办公2、加强宣传。两县坚持将政策宣传作为一项重要工作贯穿始终。先后召开了县部署会、乡镇动员会、村民代表会和村民组群众会。同时充分运用电视、网络等媒体，广泛宣传确权工作的目的、意义、内容和步骤，先后印制并发放试点工作手册13700余份、明白纸30万份，确保工作手册乡镇和村组人手一份、明白纸每户一份，为试点工作营造良好的舆论氛围。3、搞好培训。两县在组织县技术骨干力量、乡镇技术人员参加全国、全省统一培训外，还组织开展乡镇、村负责同志和业务人员技术培训。邀请省、市专业人员详细讲解工作流程，测量测绘操作规程，为高标准完成确权登记试点工作奠定了基础。4、提供保障。宿松县为减轻乡村负担，县财政按3元/亩的标准给予乡村工作经费补贴。潜山县财政已投入105万元用于确权登记工作，并根据工作进度及时予以保障，整个过程不向农民收取任何费用。5、严格测绘招标。宿松县严格按公开招标程序和省农委指导性招标文件操作完成了招标工作，目前已与中标单位“安徽同绘家园土地信息技术有限公司”签订合同，由该公司组织完成测绘和其他有关工作，工期六个月。潜山县32万亩农村土地分三个标段招投标，6月底招标工作已结束。目前，两县中标测绘公司技术队伍已进驻试点乡镇，土地测绘工作正有序进行。6、规范操作。潜山县在确权登记工作中，坚持“确保稳定、依法依规、实事求是、依靠群众、因地制宜”等五项原则规范操作程序，确保了试点乡镇、村和谐稳定。宿松县“确权办”与测绘公司人员一道分片到试点乡镇村，指导其开展确权登记颁证调查摸底和矛盾纠纷的排查工作，各乡镇摸排的各类不同矛盾809例，通过对照相关法律法规和省相关政策解读，已化解391例，为全面推进确权工作打下坚实基础。
二、 存在的问题
潜山县和宿松县的农村土地承包经营权确权登记颁证工作正在有序开展中，但我们感到试点工作还存在很多困难和问题。
1、土地二轮承包档案资料不全。此次确权发证是以土地二轮承包合同为基础，但大多数乡镇村因人员变动，搬迁等诸多原因，加之二轮土地承包至今已过10余年，变化大，造成许多乡镇、村档案资料遗失或不全，有的重要档案资料还只是复印件，需要补充和完善，这将直接影响本次确权发证工作进度和质量。
2、基层农经组织不健全。目前，村委会换届选举即将启动，村干部难以把精力全身心投入到确权登记工作中。按照省、市要求，潜山县和宿松县要在今年内完成土地确权试点任务，到2016年底我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作要全面结束，这就需要有健全的基层农经组织来承担起这项工作，而现实情况是除枞阳县外，其他各县（市）、区都没有农经站。土地确权工作由临时抽调人员搭建的工作班子来实施，人员队伍的缺失和不稳定将对这项工作的开展和信息平台建设、档案管理工作带来难处。
3、农户签字确认难。农户签字确认是本次确权登记工作十分重要的程序。由于我市各地农村大量劳动力外出务工，在家大都是老年人、妇女和儿童，大都是文盲或半文盲，造成申请书填写、田间指认、签字难，直接影响了确权登记工作的顺利开展。
4、农村产权交易平台没有建立。随着农村综合改革的不断深入，农民的财产权不断增加，但目前我市各县（区）农村产权交易平台建设滞后，确权后的农民无法进行产权正常流转、交易，农民产权的内在活力无法激活，农民的合法权益难以维护，农村产权制度改革的目的意义难以实现。
5、确权登记中出现的几个问题。随着调查摸底工作的深入，二轮承包过程中遗留的各种矛盾显现，通过梳理，主要有：一是城郊乡镇规划区已经纳入规划内待征的农用地，确权存在矛盾。二是“四荒地”大多属于农村集体土地，但农民仍耕种，如何确权登记还没有明确规定。三是土地测绘面积与承包面积差距大，以实测面积确权会造成农户心理不平衡并滋生新的矛盾纠纷。四是实行大包干责任制是以村民小组为单位，土地好、中、差搭配分给农户的，二轮承包以此为基础颁发土地承包证。十多年来，随着加大农业投入，土地整理项目实施，劣质土地基本得到改善。当初一分“好地”相当于二分差地的农户在这次确权登记颁证中明显吃亏，心存不平。五是三峡移民村当年政府从国有农场购买的土地分到农户耕种，土地性质为国有农用地，以什么性质登记到户。六是二轮承包以后政策规定三十年不变，但是许多地方村民组根据二轮承包推行的“大稳定、小调整”的原则和群众意愿，进行了三年或五年一调整，随着时间推移，人口的增减，现在确权登记会出现种种人地矛盾。这些矛盾的解决，都需要给整个确权登记的过程预留一定的时间和空间。
三、建议
开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是党中央关于“三农工作”的重大部署，对于维护广大农民土地承包权益，巩固农村改革发展稳定大局，具有重大现实意义和深远历史意义，各级党委政府务必要把这项工作抓实抓好。
1、提高思想认识。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是一项政策性强，涉及千家万户的重要工作，社会关注度高。各级政府要进一步加大宣传发动，提高干部群众的思想认识，着力破除消极畏难思想，敢于直面矛盾，善于化解矛盾。着力破除懈怠粗放和被动应付思想，坚持质量为先，把握政策要求，落实工作标准，不赶进度，不图形式，不走过场。各级政府和相关部门必须以高度的政治责任感和极大的政治热情投入到这项工作中去，确保持续有力推进。
2、把握工作重点。一是摸清家底。要以村民组为单位，扎实开展入户调查，全面摸清二轮承包土地现状，对二轮承包方案、合同、台帐认真核对，并深入田间地头逐户逐人确认，及时做好完善工作。二是建立健全农村土地承包经营权登记薄。按照《农村土地承包经营权证管理办法》规定，进一步完善承包地块的面积、四址、地点、空间位置等内容的登记，并对登记信息实行信息化管理，加快建立农村土地承包经营权登记管理数据库。三是扎实做好农村土地承包经营权变更、注销登记和确权公示工作。在调查摸底、确权登记的基础上，将农户现有的承包地实测面积等相关情况予以不少于7天的公示，无异议后并经承包人签字确认，报上级部门和政府审核、批准予以确认，对需要变更土地承包合同解除经营权和土地注销的要及时进行完善。四是加强确权登记档案资料管理。本次土地确权登记颁证是在坚持土地农村集体所有性质和基本经营制度不变的前提下，以二轮承包为基础的“补证换证”工作，所以完善和充实二轮承包各项资料档案，是做好此次土地确权工作的基础。同时，本着对历史和后代子孙负责的态度，要建立确权档案工作长效机制，出台档案工作管理办法（要有纸质和电子档案），将档案管理工作纳入确权工作流程内，解决档案工作最后“一米”问题。
3、坚持工作原则。由于各县（市）、区二轮承包基础情况不一，农村土地承包经营权确权登记颁证工作情况复杂，因此，各级政府在工作推进中必须把握工作原则，确保不出偏差，不留遗患。要认真总结推广潜山县试点工作中所坚持的“确保稳定、依法依规、实事求是、依靠群众、因地制宜”等五项原则。认真学习借鉴山东省总结出来的“有法律依据的依据法律，无法律依据的依据政策，无法律政策依据的实行村民公决”的经验。尤其是山东省临沂市沂南县青驼镇在确权中所坚持的实测面积大于原二轮承包面积的部分不予确权的做法值得学习。在实际工作中，对有关问题进行分类处理，化解难题，调处纠纷，确保农村社会和谐稳定。另外，市、县农口部门要加强对新形势下农业生产关系的研究，对与确权颁证有关的法律法规依据进一步梳理，对工作推进中遇到的热点难点问题要归类整理，研究解决问题的对策。
4、强化工作措施。一是建立健全部门联动机制，尤其是依托国土部门的资料和力量，规范确权颁证工作的程序和内容，力求全面、准确、完整。二是实行定期调度通报制度，及时研究解决工作中遇到的困难和问题，总结推广典型经验，加强对工作的精确指导。三是提供经费保障。市、县（市）区要把工作经费保障纳入财政预算，并及时足额拨付。同时，建议国家和省里的补助经费应按实测面积拨付，以减轻市、县财政压力。
5、注重超前谋划。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是农村综合改革的一项基础性工作，它对激活农村内在活力具有战略意义。为此，相关工作要超前谋划。首先要以此次确权登记颁证为契机，通盘考虑健全乡镇大口径的农经组织机构，使其真正担负起管理、服务的相关职能。其次尽快搭建县级农村产权交易平台，使农村产权真正能够有价无障碍流转交易，使农民收入不断增加。再次就是制定农村产权融资管理办法，创新农村金融产品，建立健全农村产权抵押登记制度，使农民分享农村产权制度改革的“红利”。
