市人大常委会调研组
2014年5月28日
主任、各位副主任、秘书长，各位委员：
根据市人大常委会年初工作计划安排,为了全面掌握全市政府性债务管理情况,4月上旬至5月上旬,市人大常委会预算审查工委组织开展了全市政府性债务管理情况专项调研。通过召开座谈会，到部分县（市）区和市直单位进行了实地调研，广泛听取各方意见。市人大常委会主任康正和、副主任胡南亭、程学东、秘书长李晨和部分市人大常委及教科文卫工委先后参加了调研。现将有关情况报告如下:
一、全市地方政府性债务管理基本情况
从调研情况来看,近年来,安庆市在自身财力有限的情况下,通过举债融资筹集了大量资金,主要用于市政建设、保障性住房、教科文卫、生态建设、土地收储和农林水利建设,为安庆的经济社会发展发挥了积极的作用。市委、市政府高度重视政府性债务管理工作,有针对性地采取了很多积极有效的措施,规范政府举债行为,防止债务规模过快增长,努力防范和化解财政风险。全市政府性债务从规模、结构、安全性来分析,整体上处于安全、可控的范围之内。
二、需要关注的几个问题
一是债务规模呈较快的增长态势。近年来,随着城市化的快速发展和民生事业的深入推进,地方政府性债务规模不断扩大。鉴于政府性投资仍处于高峰期,债务规模还将呈继续增长的态势。
二是偿债潜在风险不断加大。从债务结构看,银行贷款是融资的主要方式，筹集资金大都用于公益性项目,投资规模大、周期长、回报率低,大量债务通过借新还旧的方式进行周转,易引发债务风险。从债务的还款来源看,政府将土地出让收入作为还款的主要来源,受国家宏观调控政策及市场波动的影响非常大，政府偿债能力有所下降，债务风险将被低估。
三是债务管理规定未落实到位。借债主体多元化造成借款、担保、资金使用、偿债缺乏完善的综合评估、监督和约束机制。部分县区政府没有根据本地区经济社会发展需要及财力可能制定债务举借规划，没有严格执行对未按规定举借债务、违规对外担保的单位和人员追究有关责任的规定；已建立的也大多流于形式。部分县区的债务率、偿债率、逾期债务率等指标已超过省政府预警红线，存在较大债务风险隐患，有的已引起国家相关部门的重视。
四是政府投融资平台管理需进一步规范。投融资平台总体实力不强,对负债规模、还款期限及还款来源等缺乏有效的统筹机制;融资计划性不强,有些地方融资平台建设与融资脱节,融资与偿债脱节,资金使用缺少应有的监督,部分资金使用效益较低。
此外,政府性债务管理上还存在其他一些问题。如项目规划缺乏预见性和约束性;融资成本较高;部分乡镇化解债务压力较大;政府性债务管理力量薄弱等。
三、意见和建议
(一)进一步提高政府性债务管理的意识和水平
各级政府要遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则，要牢固树立综合平衡观念,正确处理发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系,在制定政府举债的中长期规划时充分体现科学性、前瞻性和可操作性,明确建设项目、投资规模和还本付息等债务收支计划,保持政府资源与政府投入的持续平衡。要牢固树立债务风险意识,做到举债有度,风险可控,最大限度地发挥政府债务的积极作用,促进地方经济和社会事业持续健康发展。
(二)进一步完善政府性债务监管机制
1、市投融资管理委员会要充分发挥对政府性债务举借、使用、偿还和担保实施全程监督管理的职能作用。强化政府投资决策机制,建立政府投资项目的决策审核制度,防止盲目建设和低水平重复建设,防范和减少投资风险的发生。完善债务偿还机制,明确偿债资金来源和债务责任。建立健全债务风险预警机制,防范和化解债务风险。
2、财政部门要切实履行好地方政府性债务归口管理职责,对政府债务实行限额控制，分类纳入预算编制管理,促进政府性债务监管的动态化、常态化、科学化。
3、审计部门要深入开展多领域的政府性债务专项审计,不断完善地方政府性债务举借和管理列入领导干部经济责任审计机制。要加强审计监督,进一步开展债务项目的绩效评价,促进提高债务资金的使用效率。
4、鉴于今年市区财政体制和土地管理改革，建议市政府对各区债务摸底分类，根据实际情况制定相应的办法措施。县（市）区政府要尽快落实中央和省、市出台的有关加强地方政府性债务管理的规定,进一步加强监管力量，完善监管机制,加大监管力度。
(三)进一步规范政府举债融资制度
根据中央《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，加快建立以政府债务为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。严格规范融资平台管理，密切监控项目还款来源，控制融资平台的信贷风险，促进融资平台贷款的规范运作，提升融资平台的资产质量和偿债能力。积极探索规范化的新型投融资模式,实现民间投资和政府投资项目的有效对接，积极推进市场化运作，要认真做好通过地方融资平台发行企业债券工作，缓解地方建设资金压力,降低融资成本。
（四）进一步积极稳妥的化解债务
健全政府偿债准备金制度，按照“谁举借、谁偿还”的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务，采取有效措施，积极防范和化解债务。市属高校基建债务按照市委常委会十届第8期《会议纪要》精神，分类分批次尽快化解。对于乡镇债务风险较高问题，建议市政府督促县（市）区政府推进旧债化解,严防新增债务。
(五)进一步发挥人大对政府性债务的监督职能
各级人大常委会要逐步将地方政府性债务纳入审议范围,督促政府提高债务编制的计划性,强化债务执行的刚性。要综合运用多种监督手段,切实加强政府投资项目和政府性债务审查和监督。进一步加强全口径预算管理监督,推动政府编制债务预算，加快推进政府性债务信息公开,接受人大代表和社会各界的监督。
