有机关就必有公文。公文知识是机关干部的必备知识。不同机关的公文, 有共同的规范和规律, 也有体现本机关性质和特点的特殊性。人大机关公文工作在实践中逐步发展, 但也有很多值得认真研究的问题。
一、公文工作是机关核心的基础业务工作
(一)什么是公文
机关公文具有三个要件:一是公文是需要对内对外发送、具有特定效力的文书, 二是公文有规范的格式,三是公文是履行职责、处理公务的重要工具。这三个要件缺一不可。机关各种会议记录虽然有特定效力, 也是履行职责、处理公务的工具, 但是不需要具备公文规范的格式, 也不对内对外发布(需要发布时用“会议纪要”), 所以会议记录不是公文。
从外延上讲, 机关公文分三个层次:
1、正式文件。很多人认为公文就是正式文件。正式文件是有特定版头、字号和发送单位的公文, 是公文的主要组成部分。电报是一种特殊的文件形式, 版头用“内部明电”或“密码电报”, 正文与一般正式文件的要求是相同的。所以一致公认电报也是一种很重要的公文。会议纪要既是一种特殊的文件形式, 又是一个文种。版头用“会议纪要”、“专题会议纪要”、“主任会议纪要”等等不一, 一般只编年度顺序号。
2、公告类公文。这类公文没有特定的版头和字号, 也没有特定的发文单位, 需要全社会周知, 如人大及其常委会通过的法规、决议决定, 人代会发布的公告等。
3、简报类公文。主要用于交流通报情况, 如省人大机关的人大专报、工作通报、调研与视察, 各工作委员会的简报、送阅材料、安徽人大信息等。
“机关公文处理”所称的公文指前两类公文, “公文错情通报”所称的公文还包括第三类公文。
(二)公文工作是机关核心的基础业务工作
这是由机关公文和公文工作的性质和作用决定的。
1、公文是机关业务运转最重要的载体。公文是请示、部署、督促、总结和报告工作的最基本工具;是机关上下左右工作联系的最经常化手段;是机关业务水平的最集中体现。公文如此重要, 因此公文工作是机关的核心工作。公文是影响机关对外形象的重要因素。公文质量在很大程度上体现出机关管理水平和领导水平, 重视机关公文工作是加强机关领导工作的重要内容。
2、公文是为机关工作需要服务的。公文的形式和公文处理程序都要适应机关工作需要, 每个机关的公文在遵循公文一般规律的同时, 都各有自己的特点;每个部门都要涉及公文和公文处理, 机关工作人员尤其是处室负责同志都要有一定的公文知识。公文无处不在, 所以公文工作是机关核心的基础工作。
3、公文工作是一项专门化工作。公文有特定的标准、要求和规则, 公文处理要严格按照特定的程序进行。做好公文工作, 必须掌握这些标准、要求、规则、程序, 文秘人员更要有相当专门的公文知识和学问。公文是一门学问, 所以公文工作是机关核心的基础业务工作。
(三)要高度重视人大机关公文工作目前人大机关对公文处理工作越来越重视, 但也或多或少存在一些片面认识, 如有的同志认为:
1、公文的内容是主要的, 只要内容准确, 形式可以放到次一等的位置上, 将就一点也无关大局。
2、公文处理是文秘部门的事情,与其他部门没有多大关系。
3、公文处理是一个很简单的工作, 谈不上有什么学问。
这些看法对我们做好公文工作十分不利, 反映出我们对机关公文工作基础性和重要性的认识还很不足。对公文这门学问, 内行认为比较复杂, 需要研究的问题很多; 外行则常常认为很简单, 无非是一些常识性内容。从事文秘工作的同志都感到, 做好机关公文工作绝非易事。在认识上, 要处理好四个关系:
一是公文内容和形式的关系。公文是内容和形式的统一体。公文的内容要准确, 形式要合规, 两者缺一不可, 否则就是不合格的公文。
二是文秘部门与其他部门的关系。有的同志认为, 公文起草以后, 内容上的把关、文字和格式上的审查以及内容与形式的统一等等, 就都是秘书处、秘书科的事情了。实际上, 公文处理是由起草、审定、校核、审签、印发、归档等一系列环节构成的需要协同配合的一项整体性的工作, 把公文处理统统归责于文书部门是不合适的。没有各个方面的共同努力, 保证和提高公文质量就是一句空话。
三是领导审签与公文校核的关系。有的同志认为, 公文经过领导审定签发就定型了, 其他环节可以马虎一点;有的认为对领导审签过的公文进行校核是多此一举, 还有的担心校核领导审签过的公文是不是会引起领导不高兴, 等等。实际上, 领导审签是公文定型前一道必不可少的工序,但领导审签着重把握的是是否需要发文、公文的主要观点是否准确、发文目的是否明确等一些原则性问题。至于应该使用何种文件类型和文种、观点与材料是否对应、文字表述是否准确等, 则是相关业务部门的职责。因此, 各个环节认真把关是必不可少的, 是为领导服务的具体体现。
四是公文标准化与提高工作效率的关系。公文是为机关业务运转需要服务的, 具有实用性的特点, 因此公文处理在符合基本通则的前提下,也不能搞繁琐哲学。要针对机关工作的实际需要, 按照基本通则, 能并则并, 能简则简, 提高工作效率。机关各部门、各处室要把公文工作摆上重要位置, 各处处长、各办公室主任尤为关键, 因为不掌握基本的公文知识, 就不是优秀的机关工作人员, 更不是优秀的机关管理人员;文书部门要把钻研公文和公文处理知识作为日常学习的重要内容, 力争成为公文处理的专家;机关要经常开展公文培训和交流, 形成重视公文工作、学习和研究公文知识的良好氛围, 共同提高机关公文工作水平。
(四)要逐步完善人大机关公文处理制度。机关公文处理制度是一项需要左右配套、上下一致、相互促进的工作制度。党政机关有全国通用的公文处理办法, 经常开展公文工作研究和交流, 形成了比较完善的公文处理制度。人大系统公文处理没有全国统一的规范, 人大机关之间公文的评比、研讨、交流也很少开展, 这不利于公文处理的制度化、规范化。各地人大机关公文标准不一, 存在很多不符合公文一般要求的做法。因此, 人大机关公文处理制度需要大力完善。完善人大机关公文处理制度, 目的就是要使公文制度和规范更加适合机关工作需要。从公文工作实际来看, 做好人大机关公文工作要认真研究和适应人大工作以下几个特点:
(1)横向上, 人大常委会与政府和“两院”之间是法定的监督与被监督关系。
(2)纵向上, 人大常委会上下级之间是业务指导、工作联系和法律监督关系。
(3)机关工作关系上, 人大机关行政管理中很多事务如人事、财务等业务主管单位是政府组成部门。人大常委会办公厅(室)承担两个不同的角色: 一是作为常委会综合办事机构, 受权代表常委会对外行文; 二是作为机关行政事务管理部门, 接受政府有关主管单位业务指导。
(4)机关内部机构设置上, 常委会机关除了办公厅(室), 还有若干个平行的委员会等机构, 这些机构与政府组成部门不同, 不是独立的单位,很多时候要以办公厅(室)的名义对外行文。上述几个方面交错在一起, 使人大机关公文具有自身的特点和复杂性。人大机关公文行文关系如何体现人大工作横向、纵向上的独特关系,在行文规则上如何区分办公厅(室)两个不同的角色, 在公文运转上如何适应机关内部机构设置等等, 都是需要认真研究、探索和总结的问题。
2003年, 安徽省人大常委会秘书长办公会通过了《安徽省人大常委会机关公文处理办法》, 对机关公文种类、格式、行文规则、公文办理、主题词等作了全面规范。在此基础上,2005年, 秘书长办公会又制定了《关于进一步实施机关公文处理办法的意见》(试行), 完善了发文统一校核和收文分类办理两项制度。要在认真开展规范公文处理制度调研的基础上, 尽快合并成一个完整的机关公文处理办法, 同时要尽量考虑到市县人大机关的实际需要, 争取使这个办法对市县人大机关有更强的指导性。
二、公文构成及格式
人大机关公文是如何构成的, 对每一个构成要素都有什么要求, 这是掌握公文知识的第一步, 也是分析机关公文现状、明确改进方向的前提。一般地, 人大机关公文是由以下七个基本部分构成的。
(一)标题。标题是公文的眉目,是公文主要内容的揭示。通常的理解是, 标题由发文机关名称、事由和公文文种三要素组成。但在有正式套红文件版头的情况下, 为了简化标题,一般舍去发文机关名称, 由“事由”和“文种”相联而成, 如以省人大常委会办公厅文件印发的《关于组织我省全国人大代表集中视察的通知》, 其中,“组织我省全国人大代表集中视察”是事由, “通知”是文种。人大工作中没有正式套红文件版头的公文, 一般由“发文机关”和“文种”构成, 如《人民代表大会会议公告》、《人民代表大会常务委员会公告》, 舍去了事由。
标题规则: 除发布、批转或转发法规性文件或使用法律法规全称外,公文标题一般不加书名号, 也不用其它标点符号。经会议讨论通过或者批准的公文, 可以在标题下加题注, 在圆括号内注明某年月日经某会议讨论通过。标题应准确、扼要地概括出公文的主要内容, 使人一目了然。无论什么公文的标题都不得省略文种,不得乱用文种、自造文种。标题字数不宜过多, 多行排列时不要把人名、地名以及两个以上字组成的词或数字分开。
标题常见问题: 主要是文种错误、字数过多、不当使用标点符号。
如:关于开展《中华人民共和国xx法》、《中华人民共和国xx法》、《国务院xx条例》、《安徽省实施<中华人民共和国xx法>办法》执法检查的通知
(二)主送单位。“主送单位”是行文的主要对象, 即抬头。
主送规则:主送单位写在正文之前标题下面, 用全称或规范化的简称, 左侧顶格书写, 回行继续顶格, 末尾用冒号。公告类公文, 不写主送单位。主送单位为多个时, 应按其性质、级别以及有关规定或惯例依次排列;同类型的可用统称, 如“机关各处室”。上行文是向上级机关请示、报告工作, 提出意见、建议, 答复上级机关询问时使用的公文, 因此主送单位只能是一个组织, 如需同时送其他机关应该用抄送。至于主送单位可否是个人, 意见不统一, 大多数认为不应该包括个人。在人大工作中, 有一种情况可以主送个人, 就是专发代表的公文, 如向代表征求对省人大常委会工作报告意见、答复联名提出建议的代表, 可以用“各位代表”或“xx等代表”。下行文主送单位往往是多个, 注意同一系统之间用顿号, 不同系统之间用逗号。会议讨论通过的公文如会议纪要, 主送单位标于文尾抄送栏上方。
主送常见问题:
1、用“报”、“报送”代替“主送”。“报”和“报送”在新的公文处理办法中已经不再存在。
2、上行文多头主送。如人大常委会党组向同级党委的请示同时主送了上级人大办公厅、党委组织部, 到底向谁请示不明确, 多头请示还会造成批复不一致的情况。一般情况下, 向党委的请示, 也不宜抄送其他机关, 如果请示事项涉及到其他机关, 则应由党委批复有关机关予以落实。
3、下行文多个主送单位排列无序。如:“省政府办公厅、省政协办公厅, 省委政法委、省法院、省检察院,省委宣传部、省广播电影电视局, 各市人民政府、各市人大常委会:”
在多个主送单位的情况下, 要注意同一系统之间用顿号, 不同系统之间用逗号; 先人大常委会后政府, 再到各部门;部门之间先党委部门后人大常委会工作机构, 再到政府各部门。
4、简称不规范。如:“省人大教科委、市人大办公室、省高院”
5、主送单位过多时处理不当。主送单位过多时, 大多数同志惯于将主送单位暂空, 文件印好后再手工逐个填写。这样是不妥当的。可以采取在主送栏统称, 如“省直各有关单位”、“xx等代表”, 文后注明发文对象, 如“参加会议的单位(代表)名单”, 或者在抄送栏内用“发:”来标明。另外, 参阅性文件或会议纪要也可以在抄送栏内用“发:”来标明发送范围。
(三)正文。正文是公文的主体,是反映文件具体内容的部分。
正文规则:正文紧接主送单位名称之后, 空两格起写。正文的结构一般是由开头(或导语)、主体、结语三部分组成, 应力求文字简练, 观点明确, 逻辑严密, 文理通顺, 标点符号准确。正文结构层次序数, 第一层为“一”, 第二层为“(一)”, 第三层“1”,第四层为“(1)”, 实践中也常用“一、1、(1)”三个层次。公文中的数字, 除部分结构层次序数和词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外, 应当使用阿拉伯数字。正文如果占满了公文用纸全页, 发文机关和成文时间不得不转下一页时, 必须在下一页首行加圆括号标注“此页无正文”。
正文常见问题:
1、结构层次序数不规范。除不按上述层次标注外, 还有使用其他不符合规定序数的, 如:ABC,abc, ⅠⅡⅢ,①②③, i ii iii。
2、数字使用不符合要求。如02年, 九四年。
3、引用不合规定。有的公开引用密级文件, 有的引文与原文不一致。
此外, 还有文字、标点和语法错误等。
(四)附件。附件指附在正文之后的文件、材料、图表等, 是某些公文的重要组成部分。
附件规则: 附件置于正文之后、发文机关名称之前, 应注明顺序和名称。印发、转发、批转的公文视为正文, 不能作为附件处理。
附件常见问题:有的将附件放在发文机关之后, 有的把印发、转发、批转的公文作为附件。
(五)发文机关署名。发文机关是行文主体。
发文机关署名规则:发文机关署名应写明全称或规范化的简称。发文机关署名必须加盖与署名相符的印章。用印在成文日期中间偏上, 要求上不压正文, 下骑年盖月。
发文机关署名常见问题:
1、署名与印章不一致。如署名常委会党组, 盖的是机关党组印章。
2、署名不符合要求。如对上级人大的报文署名“市人大办公厅”,有的以“xx调研组”的名义向党委政府行文, 有的简称不规范。
3、电报没有标注签发人姓名。
(六)发文时间。日期表明文件发出或生效的时间。
发文时间规则: 一般应以签发日期为准; 几个机关联合发出的文件, 以最后签发机关签署的日期为准;电报以发出日期为准。发文时间一律用阿拉伯数字写全称, 如“2005
年12月31日”, 不得简写和省略。
发文时间常见问题:
主要是习惯性地注明拟文时间, 文件签发后付印前, 日期未相应改变, 导致发文时间与收文时间间隔过长。
(七)抄送单位。抄送单位是公文涉及的单位, 或需要协助承办或需要知道、掌握内容的单位。抄送单位包括机关、组织和个人。
抄送单位规则: 一般按上级、平级、下级的次序排列, 同级按党政军群排列。不同级别、不同性质的单位之间用逗号, 同一级别、同一性质的单位之间用顿号。上行文一般不要抄送同级机关, 更不要抄送下级机关。
抄送单位常见问题:
1、抄报抄送并列。公文发送单位只有主送和抄送两种, 抄报这种发送形式已经取消, 不再继续使用。
2、不当抄送, 排列无序。有的部门将公文发到所有相关联系单位,而不论公文是否需要这些单位知晓或协助办理; 有的将上行请示报告的公文抄送同级机关甚至下级机关;有的抄送单位简称不规范, 排列不按规定次序。
除上述七个部分之外, 公文构成上还有:
主题词。主题词是对公文类别、内容的高度精简概括, 便于计算机管理公文和提高查全率、查准率, 根据公文内容按照一定规则优选的词或词组。
一份文件最多不超过5个词,先标类别词, 再标类属词; 在类属词中, 先标反映文件内容的词, 再标反映文件形式的词。
版头。又称文头, 除内部明电外通常套红。目前安徽省人大机关版头分两类。一类是由秘书处统一校核的公文版头, 另一类是各专门委员会、工作委员会、法制工作委员会、研究室、机关党委版头。
如联合行文, 版头中主办机关应该排列在前。统一校核的公文版头中, 常委会党组版头比较特殊, 按照党的机关公文处理办法, 版头上要注明是“(报告)”还是“(请示)”。
密级。即秘密等级。秘密公文由机关保密委确定等级, 分别标明“绝密”、“机密”、“秘密”, 标注于公文首页左上方。实际中, 人大机关公文很少定密。
紧急程度。紧急公文应分别标明“特急件”、“急件”; 紧急电报应标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。人大机关也很少使用, 有时内部明电上需要标明。
签发人。人大机关公文中需要标明签发人的主要是两种公文: 常委会党组的请示和报告、内部明电。
发文字号。发文字号由机关代字、年份、序号组成。“文件”的发文字号应当排列于版头之下, 横线之上。“函”的发文号应当排列于版头之下, 横线之下居右侧。联合发文,只标明主办机关发文字号。
附注。用于说明公文中不便说明的事项, 如需要解释的名词术语或者说明公文的传达范围、公开日期等, 一般加圆括号标注在成文日期的左下方、主题词的上方。如“(此
件发至各乡镇人大)”、“(此件xx年xx月公开)”。在人大机关公文中很少使用。
印制版记。指印发机关、印发日期、印制份数。公文必须有印制版记。
三、行文规则
行文规则是各级机关在处理公文中需要遵守的制度和原则。人大机关行文经常使用的是以下五个规则:
(一)按隶属关系和职责范围行文的规则。人大常委会可对同级人民政府、法院和检察院直接行文, 不直接对政府所属部门行文。按照法律规定改变或者撤销下一级人民代表大会不适当的决议, 以常委会名义行文。向同级党委请示报告重要工作情况, 应以常委会党组名义行文, 不能以常委会办公厅(室)行文。常委会各工作机构可以就自身职责范围内的事项, 以工作机构名义向上级人大对口工作机构, 兄弟人大有关机构, 下级人大有关机构及与业务有关的单位直接行文, 不能向上下级人大常委会行文。
按隶属关系和职责范围行文, 是公文行文的首要规则。违背这一规则, 必然导致隶属关系不清、职责范围不明, 引起工作混乱。实际中, 这方面存在的问题比较多, 主要有:
1、以常委会党组名义向上级常委会或其办公厅(室)报文;
2、以常委会办公厅(室)名义向上级常委会报送法定文件如法规备案;
3、工作机构向下级常委会行文;
4、以常委会、常委会办公厅(室)名义向同级党委报告工作、请示问题;
5、以常委会文件形式向上级常委会或常委会办公厅(室)报送有关机关建设和管理事务的报告;向同级政府甚至政府部门报送经费问题的报告和请示;
6、以常委会办公厅(室)名义向同级政府发布通知, 等等。
(二)区分办公厅(室)两种角色行文的规则。常委会办公厅(室)在机关工作中承担两个不同的角色:一是作为常委会综合办事机构, 受权代表常委会对外行文;二是作为机关行政事务管理部门, 接受政府有关主管单位业务指导。
作为常委会综合办事机构, 办公厅(室)就常委会工作安排、布置等事项对外行文, 与常委会文件效力等同。授权行文可以直接发送下级机关, 如省人大常委会办公厅授权行文市县人大常委会。对平级机关, 授权行文要讲究对等关系, 如主任会议通过的审议意见书, 授权办公厅发文,主送对象是同级政府办公厅而不是政府; 发给“两院”的公文, 应主送两院办公室。办公厅(室)就其职责范围内的行政管理事项行文, 是非授权公文。
很多地方对这两类不同性质的公文不作区分, 公文运转程序不科学, 公文措辞也不符合要求。
1、授权行文事项必须是经过常委会、常委会主任会议或者常委会负责同志讨论和决定的事项, 如对外联系工作, 答复询问, 通知有关事项等,必须经常委会有关负责同志签发;非授权行文主要用于申请资金、申报项目、接待安排、报送机关有关情况等行政管理事务, 经秘书长或办公厅(室)主任审批即可。有的地方这两类公文都要报常委会负责同志审签, 有的则都要由办公厅(室)审签。省人大机关将非授权公文单独编号为皖人常办秘、皖人常办秘函, 较好地解决了这个问题。
2、在措辞上, 授权公文是代表常委会的, 要体现常委会行使职权的严肃性;非授权公文主送单位是有关事务主管部门, 不代表常委会, 不能以常委会自居, 很多公文尤其是需要其他部门批准的事项, 措辞要合乎申请者的语气。
(三)请示报告分别行文的规则。请示针对的是要求答复的事项, 主送单位有责任研究并给予答复。请示应当一事一文, 不得越级请示, 或多头请示。请示事项是未决事项, 因此不得同时抄送下级机关, 只能在上级机关答复或批准后通知下级机关。报告是向上级机关汇报已经开展的工作,反映情况, 或对上级机关提出意见建议, 供上级机关决策时参考。上级机关对报告一般不作答复。所以在报告中不得夹带请示事项。
这一规则在人大机关执行得不够好。主要表现在:
1、请示报告不分。有的把请示写成报告, 有的把报告写为请示, 有的则干脆写成“现将有关事项请示报告如下”。请示的是待做的工作, 报告的是已做的工作;请示机关需要对请示事项按照一定程序进行研究并答复,报告事项一般分送有关领导和部门阅知。请示报告不分, 收文机关难以进行正确处理。
2、请示报告事项混杂在一起。大多是先报告, 后请示, 似乎只有这样才能把一件事情说完整。这样也会造成公文处理的困难。如果既想汇报情况, 让上级掌握, 又想请示解决问题,可以用最简要的文字概括已经开展的工作, 把请示作为公文的主体, 或者将报告的内容作为附件, 附在请示之后作为背景材料, 让上级了解请示的充分理由。
3、请示抄送相关机关或领导同志本人。有的同志片面地认为请示的事项也应该让其他机关知晓, 或者有利于这些机关以后落实, 将请示抄送给这些机关甚至抄送下级机关;有的同志认为, 常委会党组向同级党委的请示应该报送党委书记和分管副书记以示尊重。这都是不正确的做法。请示的是未定事项, 答复时可能与请示的意见不一致, 落实的应该是答复意见, 所以不宜抄送; 抄送领导同志本人, 极易造成领导同志重复收文,作不一致的批示处理意见, 使公文处理混乱。
(四)联合行文的规则。人大机关联合行文也比较多见, 如就法制宣传事项与司法行政部门、党委宣传部门联合行文等。联合行文不能以常委会的名义进行, 只能以工作机构名义进行。
实践中经常遇到的问题是, 能不能一概都由办公厅(室)名义联合行文? 我们认为, 联合行文应对应工作机构的职责, 如法制宣传事项, 应以常委会法制工作机构名义与司法行政部门行文, 如果以办公厅(室)名义行文, 就会造成常委会授权办公厅(室)行文的误解。当然, 如果法制宣传是由办公厅(室)主管的, 也可以由其联合行文。
(五)文秘工作机构统一处理公文的规则。这一规则包括两个方面内容:
1、一个口子办理收文。收受公文经过文秘部门统一处理, 有利于机关公文有秩序运转, 规范办理程序, 提高办事效率, 保证办理质量。窗口单位如值班室收受的公文、领导同志带回的公文, 也应该交由文秘部门统一办理。这样既避免重复办理, 又有利于保持良好的工作程序。
2、统一校核发出公文。一般每个机关都必需明确一个主管机构, 统一校核发出的公文, 把好公文审核关。省人大机关由秘书处统一校核发文, 这是公文规则的要求, 是秘书处的工作职责, 不涉及到谁高谁低的问题。按照公文处理程序的要求, 公文校核要在报领导同志签发前进行, 不要在校核前直接报常委会领导同志签发。
根据工作实际, 我认为公文校核重点是五个方面:
一是确定有没有必要行文, 发文范围应该多大, 压缩发文数量和份数, 把好行文关。把好这个关, 要认真按照提高机关效能的要求, 对可发可不发的建议不发。会议上已经部署的工作, 不再重复行文部署; 除法定正式会议上的工作报告外, 领导在一般会议上的讲话不以正式文件转发。贯彻上级文件精神, 如没有实质性的贯彻意见, 可不再发文件, 应采取翻印的形式下发, 一般不用转发; 凡适宜公开见报或在内部刊物上登载的典型经验、各级各类工作会、座谈会的会议纪要等, 可不发正式文件。要控制发文范围和制发份数, 文件印制份数应根据文件内容确定, 除少量普发文件固定份数外, 其他文件应根据实际情况从简确定, 无关单位尽量少发或不发。
二是审查是否符合国家法律法规, 纠正措辞提法上的不当之处, 把好法规政策关。公文内容不得与国家法律、法规相抵触, 必须符合党和国家的方针、政策。如常委会文件中经常出现的“在党委政府领导下”、“县人大是地方最高权力机关”、“对××法、市物价局××规定进行执法检查”等, 都是不符合法律规定的。
三是核定事项是不是属实, 改正与客观事实不符的错误, 把好内容关。公文内容中的提法要妥当, 措施要求符合实际, 切忌似是而非。要审查公文是否符合常委会总体工作部署、与其他有关工作是否协调, 公文提出的要求是否切实可行, 具体操作有无问题等。
四是审查文理是否通顺, 排除文意上的障碍, 把好文字关。公文文稿要结构层次条理清晰, 文字简洁明快, 语言准确凝练, 遣词用字讲究, 词法、句法、章法及语气得当, 上下语句、段落合乎逻辑, 标点符号使用正确。
五是审定公文格式得当与否,纠正技术错误, 把好格式关。审查文稿的构成情况, 避免遗失公文构成上必不可少的部分。查看文种使用与公文内容要求是否一致, 是否合乎行文规则, 标题、文号、主题词、抄送单位等技术方面是否符合规范。
四、公文文种
文种就是按性质和用途确定的文件种类的名称。不同的文种所表达的涵义有着很大的差异, 应用文种要准确。要熟悉各种公文文体的特点,明确各文种之间的差异、表达特点等等, 避免张冠李戴。要因事确定文种,把握表达主题与各种文种的内在关系, 了解各种文种所具有的特定表现力和特定的用途, 按照各种文种的写作要点, 这样才能写好公文。
选择公文文种的依据主要有三个方面:一是看作者与主要受文者间的工作关系; 二是看作者的法定权限; 三是看行文目的、行文要求和表现公文主题的需要。
2003年4月2日我省人大常委会秘书长办公会通过的安徽省人大常委会机关公文处理办法规定的公文种类主要有: 公告, 决定、决议, 条例、规定、办法, 议案, 建议、批评和意见, 通知, 通报, 报告、请示, 批复, 函，意见, 会议纪要, 共12类、18种。
下面对人大机关文种逐一作出说明。
(一)公告
我省人大机关公文处理办法规定, “适用于发布地方性法规; 代表、地方国家机关工作人员的选举、罢免及其他重要事项”。
公告的行文主体只能是有权发布的各级人民代表大会及其常委会,称为“××人民代表大会公告”、“××人民代表大会常务委员会公告”。过去一些地方在人代会期间使用“××人民代表大会主席团公告”是不准确的,因为主席团不是国家机关, 应以“××人民代表大会公告”做标题, 以“××人民代表大会主席团”署名。
公告的适用范围是:
1、发布地方性法规。全国人民代表大会通过的宪法及其修正案是用“全国人民代表大会公告”公布的。《中华人民共和国立法法》规定, 全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布, 即法律要用主席令的文种公布, 不能用公告。在全国范围内来说,公告还用来发布自治条例和单行条例。发布地方性法规的主体是省、省会城市和较大市的人民代表大会和人大常委会。公告发布地方性法规包括发布人大及其常委会制定、修订的地方性法规和修改法规的决定(包括立法时间、会议届次和实施时间, 有的还包括截止实施时间, 如《安徽省淠史杭灌区大型水库库区经济发展扶持资金管理条例》自2000年1月1日起施行, 至2005年12月31日止)以及废止法规的决定。
2、公布选出的代表和选举(任免)的国家机关工作人员。人代会选出上一级人大代表, 有的公告, 有的不公告; 选出国家机关工作人员, 全国人代会和地方人代会都予以公告。对人大常委会任免人员, 全国和地方人大常委会常用“任免人员名单”公布, 而人员名单不是规定的文种。这里有两个处理办法:一是在人大机关公文处理办法中增加一个文种;二是将人员名单改为人大常委会公告。我认为, 第二种办法更为可行, 既能使公告这个权威性很高的文种与人大常委会依法行使任免权相对应, 又能避免因增加文种导致文种烦琐。所以公告适用范围除选举的国家工作人员, 还应包括任免的国家工作人员。
3、公布本级人大代表和国家机关工作人员职务变动的特定情况。
(1)公布代表资格终止情况。代表法规定, 地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的、代表辞职被接受的、未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的、被罢免的、丧失国籍的、依法被剥夺政治权利的, 代表资格终止。县级以上人大代表资格终止, 由本级人大常委会予以公告。乡级人大代表资格终止, 由本级人民代表大会予以公告。实际上, 乡级人大没有常委会, 人代会大多数也是每年召开一次, 因此乡级人大代表辞职、被罢免的, 都由乡镇人民代表大会主席团予以公告, 这在我省乡镇人民代表大会工作暂行条例、各级人民代表大会选举实施细则等法规中都有规定。
(2)公布代表资格审查情况。每年人代会之前, 在听取代表资格审查委员会审查报告的基础上, 人大常委会要发布公告, 对一年来代表出缺、变动、增补的情况及实有代表数予以公布。
(3)公布特定的国家机关工作人员职务撤销和终止情况。县级以上各级人大常委会组成人员, 全国、省、设区的市人大专门委员会成员的代表职务被罢免的, 其常委会组成人员或者专门委员会成员的职务相应撤销,由主席团或者常务委员会予以公告。如全国人民代表大会常务委员会关于撤销成克杰第九届全国人民代表大会常务委员会副委员长职务的公告。乡级人大主席、副主席的代表职务被罢免的, 其主席、副主席的职务相应撤销, 由主席团予以公告。
县级以上各级人大常委会组成人员, 省、设区的市人大专门委员会成员, 辞去代表职务的请求被接受的, 其常委会组成人员或者专门委员会成员的职务相应终止, 由常务委员会予以公告。乡级人大主席、副主席辞去代表职务的请求被接受的, 其主席、副主席的职务相应终止, 由主席团予以公告。
从实践中看, 这一类公告往往容易被疏忽。相应撤销职务的, 有的以常委会决定的形式发布, 不符合法律法规的规定; 相应终止职务的, 有的没有公告。
公告没有受文单位, 通过新闻媒介或人大常委会公报向社会发布。一般不编文号。公告只是告知, 没有普遍遵守的内容。公告是一种很严肃的文种, 只用于向全社会发布重要事项和法定事项, 所以机关内部不能发公告。
(二)决议、决定
有的人大机关公文处理办法将决议界定为“适用于经会议审议或讨论通过的重要事项”, 决定“适用于对重要事项做出的决策和安排”。有的把决议、决定两个文种作为一类, 规定其“适用于人民代表大会及其常委会讨论通过的重大事项”。这都不是很完整、准确。会议审议或讨论通过的重要事项中也有很多称为“决定”,把“决议”适用范围限定为会议审议或讨论通过的重要事项, 所以是否经会议审议通过不是决议与决定的区分标准。后者把决议、决定适用范围界定为人民代表大会及其常委会讨论通过的重大事项, 没有包括机关发布的决定。
决议与决定如何区分、如何使用, 没有明确的法定标准。地方组织法规定, 县级以上地方各级人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项, 这里用的是“决定”; 同时又规定, 县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议, 县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议, 这里用的是“决议”。可见, 在法律规定上, 决议与决定并没有实质性的差别, 只是称谓不同。但是目前人大及其常委会决议、决定的使用比较混乱, 有必要根据实际情况对“决议”、“决定”文种的使用进行界定, 尤其是全国人大机关公文处理办法把决议、决定作为两类文种的情况下, 更需要分别对其适用范围进行明确定义。
根据各级人大及其常委会以及机关文种使用情况, 我认为, 决议适用于“人大及其常委会批准法规和报告、规划、预算等以及在审议报告后对相关重大事项作出部署”, 决定适用于“对人大及其常委会和机关重要具体工作作出安排以及对法定具体事项的许可”。
决议都是由人大及其常委会作出的, 机关一般不用决议。决议无发送单位, 向社会发布, 不编号。具体分为“批准性决议”和“部署性决议”两种。
批准性决议正文比较简短, 用语简单明了。一类是批准法规, 如我省人大常委会批准合肥、淮南两市通过的法规; 一类是批准报告、规划、计划、财政预决算, 如人民代表大会批准各项报告和年度计划、本级预算,批准五年规划纲要等;人大常委会批准年度本级财政决算, 我省人大常委会批准《安徽生态省建设总体规划纲要》等。
部署性决议内容和文字相对较多, 是在人大常委会听取和审议政府、“两院”有关报告以及人大常委会执法检查报告后作出的, 阐述某些具体内容和要求的决议。为响应上级机关及同级党委号召, 很多地方也主动作出决议, 如宪法修正案通过后作出进一步学习宣传贯彻宪法的决议。
决定既可以由人大及其常委会作出, 也可以由人大常委会机关作出, 用于对重要具体工作作出安排以及对法定具体事项的许可。决定写法上不抬头, 人代会、常委会的决定一般没有发送单位, 机关的决定一般有发送范围, 有发送单位或范围的放在文后, 决定的时间用括号标在标题之下。决定按内容的不同可分为“安排性决定”、“奖惩性决定”和“许可性决定”。
安排性决定用于人大、人大常委会及机关对其工作和建设中重大具体事项的安排, 如人民代表大会关于设立专门委员会的决定, 关于议案和联合提出候选人的截止时间的决定;人大常委会关于召开人代会、下级人大代表和人大常委会组成人员名额的决定, 关于加强代表工作等决定;人大常委会机关关于某项重要工作的安排和要求的决定。从这里我们大体可以看出人大及其常委会决议、决定的区别。也就是说, 决议涉及的主要是概括性的事项, 是经济社会发展某一方面的工作, 决定涉及的是相对具体的事项;决议是在审议经济社会发展的报告后作出的, 决定则主要是人大及其常委会自身工作和建设方面的内容。这一理解符合目前大多数地方对决议、决定的通常用法, 也与决议(重在议)、决定(重在定)的字面含义相符。
按照这个理解, 近年来有的地方人大常委会在听取政府关于违法建设及处理情况的报告后作出关于拆除违法建设的决定, 我认为应改称“决议”。关于人大常委会自身建设,很多地方作出了决议或决定, 我认为以作出“决定”为妥。
奖惩性决定用于人大常委会和机关的重大奖惩, 人代会上未见使用。如常委会罢免上一级人大代表职务、撤消职务、表彰先进代表小组和优秀人大代表的决定, 机关关于表彰和处分工作人员的决定。这里要注意的是奖励的事迹应是比较突出的、典型的, 惩戒的错误应是比较严重、有一定教育意义的。奖惩性决定与后面要提到的表彰批评通报的区别在于,有关法律法规和规章有明确规定的事项用决定, 一般性的表扬先进、批评错误用通报。
许可性决定主要用于法定需要人大常委会准许的具体事项, 如接受辞职请求、批准设立人民检察院分院、许可对本级人大代表采取拘留和逮捕等强制措施。
(三)条例、规定、办法(及规则、解释、守则)
适用于人民代表大会和人大常委会颁布的地方性法规及其解释、其他规范性文件以及机关有关规章制度。
很多地方人大机关公文处理办法都规定, 条例、规定、办法“适用于以人民代表大会或省人大常委会名义颁布的地方性法规”, 把常委会机关排除在外, 这是不准确的。因为按照这个限定, 机关制定的规定、办法、规则等各种规章制度都需要借助其他文种进行发布, 显然是不科学的。
“条例”是地方性法规的专有文种, 机关通过的规章制度不能称为条例。很显然, “规则”应是不可减省的1个文种, 如人民代表大会议事规则、常委会议事规则。“规定”在实际工作中作为1个文种也是十分必要的, 如关于执行地方组织法的若干规定, 监督司法工作的若干规定, 不用“规定”这个文种很难处理。实际上全国人大常委会也经常使用“规定”, 如全国人大常委会关于惩治假冒注册商标犯罪的补充规定、关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定等。“办法”与“实施办法”到底哪一个更合适?我认为应该用“办法”:首先, 实施办法的全称是“实施××法办法”, 若把“实施办法”做文种, 在标题中就把一个文种拆开使用了, 违反文种定名方式和使用要求; 其次, 地方性法规中除实施办法外, 还有其他办法, 如任免国家机关工作人员办法; 第三,全国人大及其常委会也经常使用“办法”这个文种, 如澳门特别行政区司法机关具体产生办法、中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法等, 所以宜在文种中统称为“办法”。
法律解释在实际中运用较多, 全国人大常委会2005年有3件解释,2004年有2件, 地方人大常委会今后也会有地方性法规的解释。因此,我认为在人大机关公文处理办法中应该在法规类文种中增加“解释”这个文种, 以与人大常委会行使法定职权相对应。与此同时, 我们不能把规定、办法、规则仅仅限定为法律和地方性法规的名称。没有立法权的地方各级人大及其常委会也经常要使用这些文种。当然, 没有立法权的地方制定的规范性文件不宜称为条例。各级人大常委会通过的常委会组成人员守则不属于法的范畴, 是一种规范性文件, 也应单独作一个文种。
(四)议案
适用于根据法律法规的规定, 依照法定程序, 人代会主席团、人大常委会、人大各专门委员会向人民代表大会提请审议及人大常委会主任会议、人大各专门委员会向人大常委会提请审议的事项。
地方组织法规定, 可以向人民代表大会和人大常委会会议提出议案的有4个主体: 人代会主席团、人大常委会、人大各专门委员会、人大常委会主任会议。本级政府、代表和常委会组成人员联名提出议案, 不属于人大机关公文处理的范畴, 这里不作说明。在人代会和常委会举行会议的时候, 这4个主体提出议案, 可以编入会议文件号, 不需要以红头文件印发。
议案是一个专用法律术语, 仅用于提请人大及其常委会审议的事项,其他会议包括人大常委会主任会议审议的事项都不宜以议案的形式提请。
比较复杂的是人事任免案。地方组织法和有关任免办法规定, 一是人大常委会决定任免政府部门负责人由省(市、县、区)长提请, 人大常委会机关有关负责人任免由常委会主任提请; 二是法院、检察院有关人员任免和撤销职务, 由院长、检察长提请;三是人大各专门委员会的个别副主任委员和部分委员, 人大常委会代表资格审查委员会组成人员、特定问题调查委员会成员, 由人大常委会主任会议提名, 常委会通过。主任会议是法定的提议案的主体, 上述第三种情况没有疑义。省(市、县、区)长和人大常委会主任不是法定的提议案主体,也可以理解为是受有权提议案的人民政府、人大常委会主任会议委托提出议案, 上述第二种情况在法理上也可以说得通。法院、检察院及院长、检察长都不是法定的提议案主体, 所以无论以什么名义, 都不能向人大常委会提出人事任免议案。据我省人大常委会人事代表选举工作委员会的了解, 对这个问题全国各省级人大常委会有两种处理方法:一是个别省地方性法规规定“两院”可以向人大常委会提出议案, 这是一种扩权变通处理, 对地方组织法的扩权变通是不妥当的; 二是大多数地方法院院长、检察院检察长向人大常委会提请人事任免, 都用“报告”这个文种, 我省人大常委会也是这样做的。
这里还要注意一个问题, 有的地方人大常委会主任代表主任会议提请任命人大机关工作人员用的是“关于 提 请任 命××同 志 工 作 职 务 的 提议”, “提议”不是文种, 也不宜对“提议”进行审议, 所以应该改为“议案”。
(五)关于建议、批评和意见。
全国人大和我省人大机关公文处理办法都规定, “建议、批评和意见”适用于人大代表向人大及其常委会提出, 由常委会办事机构交有关机关、组织研究处理并负责答复的事项。由于提出建议(批评、意见)的主体是人大代表, 建议(批评、意见)的提出不经过机关的发文办理程序;而且建议(批评、意见)中的意见与后面将要说到的“意见”文种容易混淆, 因此我认为, 建议(批评、意见)可以不列为人大机关公文文种。
(六)通知
通知是各类机关使用最广泛的一种文种。通常认为, 通知有两大功能, 一是指导性功能, 指用通知布置工作、规范事项的功能; 二是事项周知的功能。
关于通知的用途, 《中国共产党机关公文处理条例》规定其“用于发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示、转发上级机关和不相隶属机关的公文、批转下级机关的公文、发布要求下级机关办理和有关单位共同执行或者周知的事项”;《国家行政机关公文处理办法》规定其“适用于批转下级机关的公文,转发上级机关和不相隶属机关的公文,传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项,任免人员”; 全国人大和我省人大机关公文处理办法规定通知“适用于传达指示, 转发公文,传达需要办理、执行或周知的事项,任免人员等”。可见, 对通知的用途表述及分类是不尽一致的。
从实际情况看, 人大机关用通知公布有关规章制度的比较普遍, 转发公文的相对要少一些, 这与党的机关、行政机关经常使用转发通知有所不同。用通知传达指示, 要么是转发上级机关指示性文件(即转发公文),要么是对上级指示提出学习贯彻的要求(即发布需要办理、执行或周知的事项), 因此不需要作为一个独立的分类。所以, 通知的适用范围可以更为准确地表述为“印发、转发公文,发布需要办理、执行或周知的事项,任免人员”。根据这个范围, 通知可以分为三类:
1、发布公文通知。指印发、转发公文的通知。这里我们必须明确印发、转发区别何在, 以免混用。
“印发”的对象是印发主体自身的公文。人大机关以办公厅(室)名义印发公文居多。这里有两种情况:
一是办公厅(室)就自身职责范围内事项制定的规章制度以及秘书长办公会议、机关临时性领导组织讨论通过的机关规章制度, 用通知印发, 如“关于印发《机关财务管理规程》的通知”、“关于印发《机关接待工作审批程序》的通知”。这里主要是解决公文文种缺位问题。“规程”和“程序”本身不是文种, 所以需要借助“通知”这个文种进行印发; 如果公文有法定的文种则可直接印发, 不能再用“通知”印发, 如“关于印发《机关财务管理办法》的通知”是不正确的, “办法”是文种, 应直接行文, 在标题下标注通过的时间和会议即可。
二是对常委会党组、机关党组、主任会议、主任办公会议讨论决定的事项, 授权以办公厅(室)名义发文,或者根据常委会领导同志的意见就常委会日常工作和常委会各有关工作机构工作中比较的重大问题以办公厅(室)名义发文, 如“关于印发《常委会负责同志党风廉政建设岗位职责》的通知”、“关于印发《开展××执法调研方案》的通知”。在这种情况下,因为发文主体即办公厅(室)与决定问题的主体不同, 即便文种不缺位,也要用通知印发, 如关于印发主任会议通过的加强机关信访工作的意见的通知。
省人大常委会办公厅印发类通知中主要是关于印发常委会审议××报告的意见的通知。审议意见(或审议意见书)如何发送政府和“两院”,各地做法不一, 有的用常委会文件主送政府和“两院”, 有的用常委会办公厅文件主送政府办公厅和“两院”, 有的行文标题直接用“关于审议××报告的意见”, 有的用印送通知。安徽省人大常委会审议意见由主任会议讨论通过, 因此以常委会办公厅名义向政府办公厅和“两院”主送印发通知是合适的。
“转发”的对象是上级机关、同级机关、不相隶属机关的公文。如人大常委会办公厅(室)转发《全国人大常委会办公厅关于进一步加强代表工作的意见》的通知(转发上级机关文件);省委关于转发《安徽省人大常委会2006年工作要点》的通知(转发同级机关文件, 这里不能用批转);××县
人大常委会办公室转发《××市人大常委会选举工作委员会关于加强选举工作培训的意见》的通知(转发不相隶属机关的公文, 这个机关的文件具有借鉴价值, 不需要大的改动, 可直接转发参照执行, 如有不同的要求,也可在转发通知中提出参照执行的具体意见)。
如果转发事由表述过长、繁琐,标题重复文种或词语, 可引用原文件编号, 如“关于转发《全国人大常委会办公厅关于学习贯彻2005年中发9号文件及其6个相关配套文件的通知》的通知”, 可以简写为“关于转发全国人大常委会办公厅厅字[2006]4号文件的通知”。
在党政机关公文中, 常有“批转通知”, 我们也要做一个了解。批转的对象是下级机关的公文。它与转发下级机关的公文是有区别的。转发类公文所适应的下级机关公文是: (1)下级机关就此公文涉及的问题有直接行文权;(2)不需要上级机关批准。而批转类公文所适应的下级机关公文是: 下级机关(部门、单位)就公文涉及的问题没有独立的行文权, 或超出本部门职权范围, 必须经领导部门批准后方可实施。
2、明确事项通知。指发布需要办理、执行或周知事项的通知。人大机关明确事项通知主要分为以下三种:
(1)会议类通知。就召开人代会、常委会会议、主任会议及机关各类会议, 举办各种培训班发出通知, 在人大通知类公文占据很大的比重。需要注意的是如何进行会议预告通知。预告通知对告知有关方面根据会议议题做好准备工作是有必要的。有的将这种通知写成“预通知”,如关于召开××工作座谈会的预通知,这是不妥的, 因为没有“预通知”这个文种, 可以写成关于召开××工作座谈会有关事项的通知。
(2)部署类通知。就常委会开展执法检查、代表视察、调研、开展优秀代表评选、征求有关工作意见等活动以及机关管理工作进行部署, 提出要求。
(3)告知类通知。工作分工、启用印章、调整机构、成立协调和领导组织、干部职工考核结果等等需要告知机关和有关方面, 都可以发出告知类通知。
3、任免人员通知。这是专门用于机关工作人员任免、聘任、退休等事项的公文, 常委会任免的用公告发布。
(七)通报
适用于表彰先进, 批评错误, 传达重要精神或者情况。所以, 按发文目的和内容, 通报可分为“表彰性通报”、“批评性通报”和“传达性通报”三种。
在决定这个文种中已经说过, 有关法律法规和规章有明确规定的表扬和处分事项用决定, 一般性的表扬先进、批评错误用通报。
表彰性通报和批评性通报在写作方式上是对称的, 即:被表彰的人及先进事迹+事迹的意义分析+表彰项+希望号召项;
被批评的人及落后表现+后进的教训分析+批评项+训诫警示项。
表彰性通报可以由常委会作出,如关于表彰优秀省人大代表的通报;也可以由常委会办公厅和其他办事机构作出, 如省人大常委会办公厅和研究室关于表彰宣传人大制度好新闻的通报。批评性通报都是由常委会办事机构作出的, 如办公厅关于机关公文错情的通报。
传达性通报在我省人大机关有两种处理办法:一种是以领导同志讲话摘要为主, 用《省人大常委会工作通报》印发, 编顺序号, 不编文件号,主要是资料性的工作情况交流, 发送范围较广;另一种是对有关工作情况的通报, 如全国人大视察组来皖视察情况的通报、上半年内务司法委员会处理申诉案件情况的通报, 发送面较窄, 作为公文处理, 编文件号。
这里要特别注意的是, 通报只能印发同级和下级机关, 如果要将工作情况告知上级机关, 必须用“报告”文种。
(八)请示、报告
请示和报告是人大机关两种非常重要的文种, 适用于向领导机关、上级机关汇报工作、反映情况、请求指示和批准的事项。
1、向同级党委的请示报告。人大机关请示和报告公文主要是以常委会党组名义主送同级党委。我省人大常委会党组向省委请示和报告分三种类型: 一是报告工作情况, 二是报告工作安排并请转发, 三是请示并请答复。此外, 省人大常委会机关党组也经常就省管干部的工资等问题, 向省委作出请示。
2、向上级机关的请示报告。即常委会、常委会工作机构就人大工作中的法律问题、业务问题进行请示, 对上级机关部署工作的落实情况进行报告。
在机关工作实践中, 经常出现给业务主管机关的请示报告。很多同志认为, 业务主管机关对所主管工作的政策、法律法规和工作任务的贯彻落实, 承担部署、督促检查、考核总结等责任。相关单位在承办业务工作中,对政策法律方面的问题以及工作任务的完成情况应该向业务主管机关请示汇报。这个说法本身没有什么问题, 但用公文请示汇报工作则不能使用请示和报告文种, 因为请示和报告是典型的上行文, 对平级业务主管机关不能请示报告。可以使用下文中提到的告知函和请批函来解决。
请示和报告在写法上有一些特定的要求。
报告要抓住重点, 根据报告的目的突出主要矛盾和矛盾的主要方面,观点鲜明, 材料得当。如关于执法检查的报告, 不需要对检查是如何组织的、检查的做法和过程、召开了几次会议等等, 做过多的叙述, 应该把报告的重点放在对法律法规实施的评价上。报告中还常提出一些意见和建议, 不能把这些意见和建议当作请示, 要求答复或批准。报告的结尾一般要写上“特此报告”、“特此报告, 请审示”。
请示应直奔主题, 使人一看就明白请示什么问题, 防止看了两三页纸还不知道请示什么。请示可以提出拟办方案和理由, 不能写“决定”怎么办理。请示的结尾一般要写上“妥否, 请批示”、“如无不妥, 请转发有关部门执行”。
(九)批复
适用于行文答复请示事项。从一般道理上来说, 有请示就有批复。但实际上人大机关基本上不用批复这个文种,而是使用答复函。我认为, 原因可能在于批复这个文种具有较浓的行政色彩,在党政机关使用较多。即使对下级人大的请示,也可以用答复函, 因为人大机关之间本来就没有隶属关
系。我个人认为,从长远来看, 这个文种人大机关公文中可能会取消。
(十)函
函的适用范围是:用于不相隶属机关之间互相商洽工作、询问和答复问题等。函还经常用来不相隶属机关之间请求批准、告知情况、转送报送文书等。用途十分广泛。我们可以更确切地将函界定为“用于不相隶属机关之间互相商洽工作、询问和答复问题、请求批准、告知情况、转送文书等。”
这里的关键词是“不相隶属”, 如何理解呢?在人大工作中应该理解为“没有领导被领导、指导被指导、监督被监督的关系”。如同级人大机关之间、上级人大常委会工作机构与下级人大常委会、常委会办公厅(室)与省政府和财政厅等政府部门等等, 都不相隶属, 行文都要用函这个文种。
属于人大机关公文中所称的“隶属关系”严格讲只有三种情况: 一是内部隶属, 即常委会与工作机构、工作机构与其下设部门之间, 这是整体与部分的隶属关系; 二是法定隶属,人大及其常委会按照宪法和法律规定, 制定法规, 作出决议决定, 任免人员, 监督政府和“两院”的工作, 保证法律法规实施等, 行使这些法定职权时对其他机关发出公文属于有隶属关系, 有很强的执行力; 三是授权隶属, 即常委会办公厅(室)就法定行使职权事项, 根据常委会和主任会议授权发出的公文也属于有隶属关系的公文。另外, 根据工作需要, 公文处理办法一般都规定, 上级机关的内设工作机构对相应的下级机关工作机构可以按有隶属关系发出公文, 这实际上也是授权隶属。
按照内容性质不同, 函分为商洽函、请准函、询问函、告知函、答复函、转送函等多种。如向财政部门申请经费可以发“关于申请解决有关经费的函”, 向省委效能办报告机关效能建设情况可以发“关于报送机关效能建设情况的函”, 答复代表建议可以用“关于对代表建议答复的函”, 答复下级人大的请示和询问可以发“关于对××请示或询问的答复函”等等。
(十一)意见
适用于对议案或重要问题提出见解和处理办法等。过去行政机关公文中没有“意见”文种,2000年国务院颁布修订的国家行政机关公文处理办法中才增加进去, 这从一个侧面说明意见这个文种是非常重要的。向人大及其常委会提出的议案,要由常委会工作机构提出处理意见或先由人大专门委员会提出审议意见, 但都不直接对外行文, 而是向主任会议、常委会会议提交处理或审议意见的报告。人代会、常委会直接审议的议案, 基本都是以通过法规、决议、发布任免公告而告终。常委会审议的工作报告议案形成的意见, 由办事机构受权通知政府和“两院”, 也没有见到使用“意见”这个文种。所以,对议案提出处理意见在公文中如何运用, 还不很明确, 只能在实践中逐步探索。
对重要问题提出见解和处理办法, 已经有较多的应用。对重要问题提出意见, 要注意勿与前述“通知”、“决定”等相混淆。意见针对的是普遍存在的、有疑难的问题。如省人大常委会针对选举工作调研中发现的选区划分不合理等问题, 提出关于选区划分等若干问题的意见;又如常委会办公厅就公文倒流等问题, 提出关于加强和改进机关公文工作的意见。意见具有很强的问题针对性, 所以在写法上, 先是概述问题, 后是提出见解和措施。
(十二)会议纪要
适用于记载、传达会议情况和议定事项。会议纪要的作用有两个:即情况通报和执行依据。会议是否需要发纪要, 主要的是看会议有无议定事项。会议纪要的特点, 一是纪实性, 要在充分掌握会议情况的基础上形成,尤其要明确会议着重解决的问题;二是概括性, 不能把会议纪要当作会议记录的缩写版, 对会议的主要情况和研究的措施要形成条理; 三是指导性, 可作为落实会议精神的重要依据。
不论哪种会议纪要, 会议时间、名称、主持人、参加人员、会议主题都必不可少。正文有的用条项式, 有的用综合式。条项式就是把会议讨论决定的事项分条分项, 按主次轻重列明。综合式就是将会议的内容概括成几个方面, 这时要特别注意用“会议”作主语, 即会议认为、会议强调、会议
指出;只有将领导同志讲话作为一个方面进行综合, 才可以用领导同志认为、领导同志指出等。会议纪要一般不落款, 不写成文时间, 也不签印, 但可以标明由谁整理。
我省人大机关目前有“主任会议纪要”、“主任办公会议纪要”、“专题会议纪要”三种公用文头。其中专题会议纪要很实用, 有常委会负责同志参加的各种会议以及经常委会负责同志同意印发的会议纪要, 都可以用这种文头印发。
