关于涉法涉诉信访改革的调研报告
【编者按】近期，市人大常委会办公室信访处撰写的《关于涉法涉诉信访改革的调研报告》，在《全国人大信访工作情况交流》月刊上全文刊载。根据市人大常委会主要负责同志的指示精神，现将《关于涉法涉诉信访改革的调研报告》整理送阅。
根据省人大常委会信访办“关于开展涉法涉诉信访改革专题调研”的通知精神，安庆市人大常委会成立了由党组副书记、副主任胡南亭为组长的调研组，多次深入县（市）区,通过召开由人大代表、律师、社会团体和基层公、检、法、司干部参加的座谈会的方式，开展专题调研。
一、当前全市人大涉法涉诉信访工作的特点
2013年以来，我市人大信访处共受理来信来访546件（次），其中涉法涉诉类信访272件（次），占信访总量的49.8%。从这些来信来访中看，法院系统189件（次），占涉法涉诉类信访总量的69.5%；公安系统63件（次），占涉法涉诉类信访总量的25.3%；检察系统20件（次），占涉法涉诉类信访总量的7.3%，全市人大信访部门通过重点案件的督查督办和开展涉法涉诉类信访积案化解督办活动，从而化解、息访了信访案件达128件，有效地缓解了涉法涉诉类信访压力。但从整体上看，我市涉法涉诉类上访仍呈高位运行态势，并呈现如下特点，具体表现在：
1、案件时间跨度长，上访人员法律意识淡薄，处理难度较大。
由于上访人员对法律和政策的认识有偏差，只认自己 “有理”, 缺乏依法维权意识，对经过一审、二审甚至终审判决始终不服，信访不信法，错误地认为法律不如领导说了算，要使自己的案件及时得到处理，只有通过上级对下级进行干预，才能实现自己的愿望。
2、信访内容涉及面广，且信访人成分复杂。
随着社会发展，各种矛盾叠加，信访涉及的内容包括社会生活的方方面面，囊括了几乎所有的社会矛盾。就信访人身份而言，老弱病残等弱势群体占有一定的比例。涉法涉诉上访人员中或身患残疾，性格偏激；或年纪偏大，观点固执。他们一般无正当工作和职业，闲暇时间较多，不管有理无理，反复上访、缠访，希望由此达到自己设定的目的。
3、重复信访占有较大比例，缠访和上访老户问题突出。
近年来，重复信访在各类涉法涉诉信访中所占比例较大，时间跨度长，多是历史沉积问题。今年我市进京非访的涉法涉诉类信访积案，均是案经原审法院或几级法院多次复查，确属无理，司法程序确已穷尽，但信访人仍缠访不休，导致难以案结事了。
4、群体性涉法涉诉信访增多，且对抗性明显增强。
实际工作中，诸如破产企业职工安置、国有资产流失、非法集资、诈骗等很多案件，往往涉及的并非个别人利益而带有明显的群体性。为扩大影响，引起相关部门足够重视，当事人往往成群结伴形成集体访。
二、全面推动人大涉法涉诉信访改革工作
（一）提高重视程度，畅通信访渠道
市人大常委会坚持把涉法涉诉信访案件的接待和处理作为信访工作重点进行部署，列入常委会工作计划，做到有研究、有部署。对每件信访案件，市人大信访处都及时批转并督促相关部门及时处理直到办结，保证了我市人大涉法涉诉类信访工作有序开展。
(二)严格实行涉法涉诉信访分离制度，进一步做好群众来信来访接待处理工作。
将涉及民商、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访中分离出来，纳入司法轨道，督促相关政法部门进一步做好群众来信来访接待处理工作；同时接待信访群众的窗口设置更加合理，人员配置进一步加强，各项公开透明举措进一步落实到位，并严格落实首办责任制，采取开门接访、带案下访、重点约访、网上信访等形式，进一步为群众提供方便、快捷、有效的诉求反映和解决渠道，坚决防止因信访渠道不畅导致越级访、重复访和非正常访。
(三) 规范信访问题办理程序，推进严格依法处理。
对涉法涉诉信访案件，督促政法部门及时受理、审查、甄别，依法律按程序办理，对进入法律程序的信访案件，要求政法机关严格按照法定时限办理，对于确属错案、瑕疵案的，坚决要求有关部门依法纠正错误、弥补瑕疵；需要启动国家赔偿程序的，依照国家赔偿法的规定处理;经再审复查未发现执法错误的案件，依法维护公正结论，及时回复当事人，做好释法说理工作，促进息诉罢访。
(四)依法维护终结结论，维护正常信访秩序。
对信访人提出的信访事项，法律问题解决到位、过错责任查究到位、解释疏导教育到位、实际困难帮扶到位，信访人仍不息诉罢访的，按照有关规定逐级上报省级政法部门启动终结程序。对已经依法终结的信访案件，坚决维护，并报请同级信访联席会议办公室，协调有关部门和基层组织，在维护终结结论的同时，落实教育帮扶和矛盾化解工作。对违法缠访闹访等非正常上访行为，造成恶劣影响或严重后果的，督促有关部门依法严肃处理，维护正常的信访秩序。
（五）严格责任倒查机制，促进信访问题有效解决。
把责任查究作为办理信访案件的必经程序，坚持倒查执法办案和信访问题化解责任，对不依法公正审理，导致矛盾激化升级的；对全部司法程序终结后错误裁判仍得不到纠正的；对信访案件受理不及时，造成案件积压，形成新的重复访、越级访的；对群众合理诉求解决不到位、帮扶救助不到位、造成恶劣影响的，严肃处理办案责任人和责任领导。通过责任倒查，强化执法办案责任意识，提高依法解决涉法涉诉信访问题的效率和质量。
三、当前涉法涉诉信访改革进程中存在的困难和问题
（一）诉访分离机制不完善，难以导入法律程序。
对涉法涉诉信访事项政法机关要及时审查、甄别，对于正在法律程序中的，继续依法按程序办理；对于已经结案，但符合复议、复核、再审条件的，依法转入相应的法律程序办理；对于已经穷尽法律程序、经过省级政法机关审核终结的案件，依法不再启动复查程序。但当事人认为法律程序对自己有利的，就通过法律程序解决；认为法律程序不利的，就走信访程序，而且大多数群众都不愿意走法律程序，存在“信访不信法”的现象。
（二）终结机制不健全，司法权威被弱化。
现行法律对公民申诉、申请再审的时间、次数没有具体规定，导致终结机制不完善。信访案件的受理、问题实质的解决，更多依赖于办案人员的个人素质以及各级领导在其中的督促、协调作用，为此，加大了群众对上访、越级上访解决问题的期待。
（三）科学处理涉法涉诉问题缺乏有效手段，依法治访难度加大。
在强调“稳定压倒一切”、“花钱买平安”的情况下，信访数量的统计和通报制度，对各部门造成巨大压力。领导包案、经济补偿、量化考评、责任追究等措施应运而生，通过对上访者采取劝阻，甚至妥协、许愿等法治以外的方法也随之产生。这些做法在一定程度上有助于个别问题的解决，但也使少数上访人错误地认为“党委、政府怕上访，只要在敏感时期闹一闹总会有好处”，因此，相互攀比、重复上访，越级上访成为部分上访人达到自身目的的有效途径，这种现状在一定程度上导致涉法涉诉信访处理工作难度加大。
（四）当事人自身的原因。
当事人维权意识普遍增强，但法制观念淡薄，缺乏对程序、证据、时效等概念的认识。几千年人治形成的“清官情结”使其信访不信法。特别是领导包案后的快速效果，无形坚定了他们上访的信念。“杀人偿命，欠债还钱”的朴素报应观，使当事人接受不了那些因案情复杂、线索少、发案时间久远、证据灭失、犯罪嫌疑人在逃或无力补偿等客观原因造成的积案，上访成了解决问题的唯一出路。有的上访人员通过长期上访，积累了丰富的经验和相关知识，成为上访领头人。有的将上访作为讨要困难补助的一种生活方式。
四、深入推进涉法涉诉信访改革工作的建议
涉法涉诉信访案件的成因错综复杂，因此，处理涉法涉诉信访案件不能简单化，必须从思想根源、执法理念、工作方式、制度建设等方面存在的问题着手，综合施治，认真解决。
(一)加强普法宣传，引导群众依法上访、依法解决涉法涉诉问题。
涉法涉诉信访当事人，尤其是来自农村的上访群众法律意识淡薄，人大常委会会同政府有关部门要通过大力开展普法宣传教育，增强人民群众的法律意识，树立正确的维权观念，让群众知法、懂法、守法，形成敬畏法律、信仰法律、遵守法律的良好环境和依法表达利益诉求,用法律手段、通过法律程序维护权益的良好习惯，努力使矛盾纠纷有序地进入司法渠道，让法治意识和法治精神真正地深入到群众心中，从而把群众引导到依法解决自身涉法涉诉问题及依法逐级信访的渠道，让一些本该通过法律途径解决的涉法涉诉案件不再走上信访之途。
(二)切实健全制度、完善机制，促进涉法涉诉信访工作的规范化。
随着中办发[2013]26号、皖办发[2014]17号等文件相继出台，明确了涉法涉诉信访改革的方向，为党委、人大和政法机关处置信访案件提供了政策依据，但在实际工作中缺乏一定程度的可操作性，特别是保障措施不到位，信访人为了达到自己目的，要求人大监督“一府两院”。建议尽快出台人大受理涉法涉诉信访的配套细则，切实解决程序空转、诉访分离、案件终结、稳控责任等问题。一是完善涉法涉诉信访案件终结制。案件终结后，当事人以同一事实和理由继续信访的，有关信访部门不再受理，通知本人所在地有关部门做好稳控工作。二是建立涉法涉诉信息收集、交流、反馈机制，通过定期不定期地排查矛盾、接待来信来访等多种渠道，对倾向性、苗头性信息进行梳理分类，制定预案，做到关口前移、防患于未然。三是建立处理涉法涉诉信访案件协调合作机制，综合运用法律的、行政的、经济的、教育的多种手段，齐抓共管，多管齐下，标本兼治，共同解决涉法涉诉信访问题。四是完善多元矛盾纠纷排查调处机制，加强人民调解、行政调解与司法调解的对接，切实在调解中解决大量的矛盾纠纷，实现案结事了。五是健全完善信访机构设置,落实基层信访工作人员编制,配备信访专职人员，努力提高他们的素质,在政治上、生活上关心一线信访工作人员，不断调动他们的工作积极性。六是完善涉法涉诉救助机制，切实帮助信访人解决生产生活困难，树立生活信心，起到消除和减少涉法涉诉来访的作用。
(三)切实规范执法行为，提高办案质量，坚持从源头上遏制涉法涉诉信访。
一是办案人员要加强执法中的释法解惑，利用各种机会对涉案当事人进行法制宣传教育，耐心解释作出处理结论的法律依据和理由，使当事人从具体的个案中理解法律规定，将当事人对一些法律问题产生的疑惑，消除在执法、司法过程中。二是要切实加强执法规范化建设。要努力把涉法涉诉信访改革中新的制度完善好，强力推进执法公开，切实强化工作责任，努力提高执法人员的素质和业务能力，从提高案件质量入手，把涉法涉诉信访数量降下来。三是进一步加强调解。要充分发挥各乡镇、街道综治维稳信访工作中心职能作用，把民事纠纷调解工作当作一项重要工作来抓，通过调解，减少进入诉讼领域的案件数量。对于公安机关办理的轻伤害以下的案件和进入诉讼环节的民事案件，办案人员也要注重调解，能调解结案的尽量调解结案，真正达到案结事了，息诉罢访。五是强化责任追究。对于引发当事人上访的案件，经调查确实存在有执法不作为、乱作为、办关系案、人情案，甚至是徇私枉法的，必须硬起手腕，坚决追究有关责任人的责任。
(四)切实重视初信初访，认真做好涉法涉诉信访接待工作。
人大信访部门是处理涉法涉诉信访工作的“窗口”，在涉法涉诉信访接待工作中，一是要让当事人在感受法律威严的同时，还能体会到“被尊重、被理解、被关怀”的人文氛围，由此赢得当事人的信任，达到有效化解涉法涉诉信访案件的目的。二是在接访时要“带着深厚感情做工作”，做到“群众利益无小事”、“不打官腔、不绕弯子、不踢皮球”。三是注重细节。要适时向当事人反馈信息，保持与当事人的沟通联系，拉近与当事人之间的心理距离，为涉法涉诉上访案件的圆满处理创造条件。四是认真做好申诉案件复查工作。申诉案件的复查是法律规定的最后司法补救措施，因此信访工作人员要对信访材料认真进行分析、审查、判断，实事求是地做出处理决定。
(五)切实落实稳控和劝返接访工作责任，依法规范信访秩序。
一是切实加强稳控工作。上访人所在单位或乡镇、街道要承担起稳控工作责任，采取有效措施，把上访人稳控在当地，承办案件的政法部门要与稳控单位和人员加强信息沟通并及时向上访人反馈案件办理情况，协同做好工作。二是依法打击非法上访。对于经过审查、复核后认定结果无误或依法终结的案件上访当事人，继续无理上访，经教育仍坚持缠访、闹访、非正常访的，必须按照有关规定依法处理。同时，对于诉求已经得到解决，签过停访息诉保证书，又出尔反尔，再次进京非正常访的人员，也要坚决打击。彻底打消少数人“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不良心态，规范信访秩序，杜绝无理上访。
(六)加大司法救助的力度，形成制度化和规范化。
在由于执行问题出现的信访案例中，很多时候被执行人确实无可被执行的财产，此时，司法救助资金能够较好地体现国家机关解决问题的诚意，解决当事人的实际困难，可以起到雪中送炭的作用。但目前司法救助的力度还比较弱，经费缺口较大，一些信访人虽然确实比较困难，却仍然无法享受到这一政策。在涉法涉诉信访案件独立处理之后，为了让政法机关最大限度的发挥司法救助的功能，应当尽快完善司法救助制度。在具体的操作中，比较关键的两个问题是资金的来源和适用的条件。短期内主要可以通过加大财政投入来解决，长期可以在中央的统一安排下，扩展多元化的资金来源。后者则主要吸收当前各地对刑事案件被害人补偿制度的有益经验，一是依靠政府的直接财政拨款，但这并非长久之计，还可以接受社会各界捐助或者从服刑人员的劳动收益中扣除一部分予以拨入。因为信访本身带有社会救济的性质，也可以探索采用社会化的方式拓展经费来源。例如，司法救助的支出可以通过发行公益彩票的形式予以落实。
